Hvordan utvikles regelverket?

GRUNNMUREN:

Hvordan utvikles regelverket?



HMS-regelverket er en del av fundamentet for det høye sikkerhetsnivået i norsk petroleumsvirksomhet. Hva kjennetegner regelverket, og hvorfor er det utformet som det er? Her kan du i korte trekk lese historien om hvordan regelverket har utviklet seg gjennom 50 år med olje- og gassindustri i Norge.

Det norske oljeeventyret startet lenge før et eget regelverk for sikkerhet var på plass. Den første letebrønnen ble boret i 1966, men først i 1970 ble det nedsatt en komité for å utarbeide sikkerhetsforskrifter for olje- og gassvirksomheten på sokkelen. I 1973 begynte Statens oljedirektorat (OD) sin virksomhet.

Ulykken med boliginnretningen Alexander L. Kielland i 1980, der 123 mennesker mistet livet, skapte et vendepunkt i organiseringen av myndighetsregimet i petroleumsvirksomheten. Oppfølgingen av ulykken avdekket en rekke svakheter og forbedringspunkter ved daværende regelverks- og tilsynsordning.

Da petroleumsloven trådte i kraft i 1985, fikk OD en koordinerende rolle for å gjøre systemet mer oversiktlig på myndighetssiden. Omleggingen ga klare ansvarsforhold mellom de ulike myndighetene og mellom myndighetene og industrien. OD fikk også ansvar for å utarbeide et nytt og mer helhetlig regelverk for sikkerheten i den samlede petroleumsvirksomheten.

Forskriftene som ble fastsatt av de ulike tilsynsmyndighetene i den tidlige fasen, var detaljerte og la opp til omfattende myndighetsoppfølging.

Siden 1985 har utviklingen sakte, men sikkert beveget seg bort fra detaljregulering og over mot mer målsettings- og systemorientert myndighetsstyring. Nytenking har preget utviklingsarbeidet, og myndighetene har derfor lagt vekt på å sikre god forankring i næringen. Trepartssamarbeid innen regelverksutvikling har vært, og er, sentralt. Regelverksforum er den sentrale arenaen for dette.

Utviklingen av regelverket fra 1985 og til i dag kan deles i tre hovedfaser:

1985-1995: Opprydding
Regelverksarbeidet i perioden 1985 til 1995 var i stor grad opprydding i det som etter hvert hadde blitt et omfattende og fragmentert regelverk. Blant annet ble forskriftene forenklet og samstemt med prinsippene som ble fastlagt ved petroleumsreformen i 1985.

I 1992 ble 13 nye tematiske forskrifter fastsatt. Fra 1993 kom arbeidsmiljøloven til anvendelse i petroleumsvirksomheten. Det betød at arbeidsmiljøloven og den nye arbeidsmiljøforskriften nå omfattet arbeidstakere og arbeidsgivere som var engasjert i petroleumsvirksomheten, uavhengig av om virksomheten foregikk fra permanent plasserte eller flyttbare innretninger, og uten hensyn til om vedkommende flyttbar innretning var registrert i Norge eller i annet land. Arbeidet med et nytt og helhetlig sikkerhets- og arbeidsmiljøregelverk resulterte i fastsettelsen av Forskrift om systematisk oppfølging av arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten i 1995.

1995-2001: Helhetlig regelverk
I arbeidet med å forenkle regelverket ytterligere, var det et mål at myndighetene skulle framstå som én, helhetlig myndighet overfor næringen. I 2001 fastsatte OD, Statens forurensningstilsyn og Statens helsetilsyn fem felles forskrifter på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet. En slik ordning er enestående i verdenssammenheng.

Samtidig fikk en rekke nye industristandarder en sentral plass som utdypning av funksjonskravene. De nye Norsok-standardene var utarbeidet i regi av næringen, og bygget på industriens samlede erfaring fra virksomheten på norsk sokkel. De erstattet en rekke av de tekniske veiledningene som tidligere var utarbeidet av OD.

2001-2011: Hav og land, hand i hand
Den siste, store regelverksreformen i Norge trådte i kraft i 2011, ved innføringen av et helhetlig regelverk for petroleumsvirksomhet til havs og på land. Det innebærer at samme rammeforskrift og styringsforskrift nå gjelder både på virksomheten offshore og på de åtte petroleumsanleggene på land. I tillegg kommer en egen teknisk og operasjonell forskrift som kun gjelder for landanleggene.

I 2013 fastsatte Arbeidsdepartementet seks nye forskrifter til arbeidsmiljøloven. De nye forskriftene erstattet det som tidligere var 47 forskrifter.

Tidslinje

Regelverket vi har i petroleumsvirksomheten i dag, er resultat av en lang rekke forbedringer og reformer helt siden aktiviteten startet på norsk sokkel på 1960-tallet.

1966: Første leteboring på norsk sokkel
1970: Komité for å utarbeide sikkerhetsforskrifter for den nye virksomheten nedsettes.
1973: Statens oljedirektorat (OD) opprettes
1980: Alexander L. Kielland-katastrofen
1985: Petroleumsloven innføres
1992: 13 nye tematiske forskrifter erstatter eksisterende forskrifter
1993: Forskrift om arbeidervern og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten trer i kraft
1995: Forskrift om systematisk oppfølging av arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten (SAM-forskriften) fastsettes
2001: Fem felles forskrifter fastsettes, i hovedsak utformet ved bruk av funksjonskrav
2004: Ptil opprettes. Tilsynsansvar for landanlegg blir lagt til etaten
2011: Et helhetlig regelverk for petroleumsvirksomhet til havs og på land trer i kraft 
2013: Nye forskrifter til arbeidsmiljøloven fastsettes

 

Kort om regelverket

Funksjonskrav
Petroleumsregelverket i Norge er i hovedsak utformet med funksjonskrav, som fastslår hvilket sikkerhetsnivå som skal oppnås, men ikke hvordan. Det gir selskapene frihet til å velge hvordan de skal møte kravene som stilles i regelverket.

Risikoorientert regelverk
Regelverket vektlegger at prinsipper for risikoreduksjon rettes mot de områdene som gir størst gevinst for helse, miljø og sikkerhet. Risiko skal håndteres så nær årsaken som mulig. Dersom vi bruker støyeksponering som eksempel, krever regelverket at selskapene fjerner, alternativt begrenser, selve støykilden, framfor å basere seg på tiltak som reduserer konsekvensen av støyen - som ørepropper.

Felles forskrifter
På sokkelen er HMS-forskriftene et felles, integrert regelverk mellom fire ulike HMS-myndigheter med hvert sitt selvstendige myndighetsansvar:

  • Petroleumstilsynet
  • Miljødirektoratet
  • Statens helsetilsyn (delegert til Fylkesmannen i Rogaland)
  • Mattilsynet (delegert til Helsetilsynet v/Fylkesmannen i Rogaland).

Hvem fastsetter regelverket?
Rammeforskriften fastsettes ved kongelig resolusjon. De øvrige HMS-forskriftene fastsettes og håndheves av Ptil, Miljødirektoratet og helsemyndighetene.

Samme regelverk
Regelverket er likt for hele sokkelen, men spesielle utfordringer i enkelte områder kan kreve særskilt tilpassede løsninger. I praksis kan dette for eksempel bety at naturgitte forhold i Barentshavet må innebære andre tekniske løsninger enn områder lenger sør på sokkelen. Selskapene har selv ansvar for å tilpasse virksomheten etter forholdene.

Hvor finner du regelverket?
Regelverket er lett tilgjengelig på Ptils nettsted: www.ptil.no/regelverk. Her finner du forskriftene, veiledninger til forskriftene, fortolkninger, oversikt over høringer, vedtatte regelverksendringer og lenker til standarder. Nettsidene er tilpasset mobil og nettbrett, som betyr at du i praksis alltid har tilgang til regelverket.

Hva er fordelene med funksjonsbaserte regelverkskrav?

Bestemmelsene i HMS-forskriftene er hovedsakelig formulert som funksjonskrav. Funksjonskravene angir hvilket sikkerhetsnivå som skal oppnås, men ikke hvordan. Det gir selskapene stor frihet til å fastlegge hvordan de konkret skal møte myndighetskravene.

Én viktig grunn til funksjonskrav er å unngå at den teknologiske utviklingen løper fra regelverket, slik at regelverket må gjennom stadige revisjoner for å holde tritt med utviklingen innen teknologi.

Samtidig understreker funksjonskravene at det er det enkelte selskaps ansvar å planlegge og gjennomføre egen virksomhet slik at sikkerhetsmålene oppnås. Ved å bruke funksjonskrav legges ansvaret på næringen selv, som både har nærmeste interesse av og ressurser til å gjøre jobben.

For å unngå misforståelser om hva som må til for å etterleve regelverkets krav, er det i tillegg gitt veiledninger, som ofte viser til anerkjente norske eller internasjonale industristandarder med krav til konstruksjoner, utstyr eller prosedyrer. Et regelverkskrav anses å være oppfylt dersom man legger en slik anbefalt løsning til grunn. Det er likevel fullt mulig å velge en alternativ løsning. Da må det dokumenteres at kravet er oppfylt på en måte som er minst like god eller bedre enn den anbefalte.

Hvordan jobber vi med regelverksutvikling?

Selv om struktur og grunnprinsipper ligger fast, er regelverket for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten i stadig endring. Næringen finner stadig nye måter å drive virksomheten sin på, noe som krever at myndighetene følger med og sørger for at regelverket er tilpasset nye løsninger. Regelverket oppdateres årlig, for å sikre at det til enhver tid er tilpasset utfordringene næringen står overfor.

Læring
Helt siden Kielland-katastrofen i 1980 har læring av hendelser vært en kjerne i regelverksutviklingen. Også i dag bygger mange av de viktige regelverksendringene på læring etter ulykker og alvorlige hendelser. Blant annet er den siste regelverksendringen for avlastningsboring basert på læring fra Deepwater Horizon-ulykken i Mexicogolfen i 2010. Fra 1. januar 2016 krever regelverket at en brønn skal kunne drepes med kun én avlastningsbrønn ved en eventuell utblåsning. I særlige situasjoner kan det planlegges for flere avlastningsbrønner, men bare dersom løsningen verifiseres av en uavhengig tredjepart.

Samarbeid
Forventningen om at industrien aktivt bidrar i regelverksutvikling og standardisering er et viktig element i det norske petroleumsregimet. Utviklingen av regelverket foregår derfor i nært samarbeid med partene i næringen. I dette arbeidet er Regelverksforum en sentral arena. Her møtes representanter for arbeidstakerne, arbeidsgiverne og myndighetene flere ganger i året, og det er ofte på denne arenaen regelverksendringer initieres. Forumet sikrer bred forankring og medvirkning, og samarbeidet mellom partene fungerer godt.

Standardisering
Det er først og fremst industrien selv som utvikler de industristandardene som de funksjonskravbaserte forskriftskravene viser til. Robustheten til hver enkelt industristandard avhenger av at selskapene går sammen om å finne de beste løsningene. Det er ressursbesparende, samtidig som industriens ansvar synliggjøres. Myndighetene følger arbeidet nøye, og er blant annet observatør i en rekke standardiseringskomiteer. Ptil vurderer også egnetheten av standardene i forhold til det sikkerhetsnivået som ønskes oppnådd.

Robust
I 2012 fikk en ekspertgruppe i oppdrag av Arbeidsdepartementet å foreta en grundig gjennomgang av tilsynsstrategien og HMS-regelverket i norsk petroleumsvirksomhet. Rapporten fra dette såkalte Engen-utvalget ble lagt fram i august 2013, og konkluderte med at regelverket er robust og hensiktsmessig, og at det er ikke behov for de store strukturelle endringene i regelverket per i dag.

Ptil mener: Et robust regelverk er en forutsetning for et høyt sikkerhetsnivå i petroleumsvirksomheten. Videreutviklingen av regelverket er et felles ansvar. Det er derfor viktig at næringen kjenner regelverket godt og støtter opp om grunnprinsippene i dette.

Hvordan er regelverket bygget opp?

Lover: Olje- og gassaktiviteten i Norge er underlagt flere lover, men det er kun petroleumsloven som retter seg spesifikt mot petroleumsvirksomheten. Andre relevante lover er arbeidsmiljøloven, forurensingsloven, brann- og eksplosjonsloven og en rekke helselover.

Forskrifter: De mest sentrale forskriftsbestemmelsene for helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten finnes i HMS-forskriftene. Rammeforskriften fastlegger de grunnleggende sikkerhetskravene til organisering og utførelse av petroleumsvirksomheten. Ytterligere regelverkskrav finnes i styringsforskriften, aktivitetsforskriften, innretningsforskriften og teknisk- og operasjonell forskrift, i tillegg til seks felles arbeidsmiljøforskrifter.

Veiledninger: Egne veiledninger til forskriftene viser hvordan bestemmelser i en forskrift kan oppfylles. Forskriftene og veiledningene må sees i sammenheng for å få best mulig forståelse av hvordan forskriftskravet skal innfris.

Standarder: Veiledningene gir på enkelte områder anbefalte løsninger, for eksempel industristandarder, som er en måte å oppfylle forskriftens krav på. Velges den anbefalte løsningen, er kravet å anse som oppfylt. Velges en alternativ løsning, må det dokumenteres at kravet er oppfylt på en måte som er minst like god som den anbefalte, eller bedre.