Hva særpreger sikkerhetsregimet?

DEN NORSKE MODELLEN:

Hva særpreger sikkerhetsregimet?



Hvordan forvaltes sikkerheten i norsk petroleumsvirksomhet? Hva er de viktigste kjennetegnene ved den såkalte norske modellen? Hvordan var sikkerhetsregimet den første tiden, hvorfor ble det forandret og hva er de bærende prinsippene for sikkerhetsarbeidet i dag?

Utgangspunktet for myndighetenes regulering av sikkerheten i norsk petroleumsvirksomhet er selskapenes totale ansvar for å drive aktiviteten forsvarlig. Ansvarsplasseringen er selve bærebjelken i sikkerhetsregimet.

Selskapene som får utvinningstillatelse på norsk sokkel, er på forhånd blitt nøye vurdert - blant annet med hensyn til kompetanse, kapasitet og vilje til å ivareta ansvaret. Derfor er både regelverket og håndhevingen av dette innrettet slik at det skal underbygge selskapenes opplevelse av ansvar.

Stikkordet for det norske myndighetsregimet er rammestyring. Det betyr at Ptil som sikkerhetsmyndighet fastsetter regelverksrammer som selskapene kan bevege seg innenfor. Dette står i motsetning til et regime med detaljstyring, der myndighetene i stor grad dikterer aksepterte løsninger gjennom spesifikke krav.

Det er verken mulig eller ønskelig å detaljstyre petroleumsvirksomheten i Norge. Detaljstyring ville innebære at myndighetene foretok full kontroll av planer, tegninger, spesifikasjoner, prosedyrer, personellkvalifikasjoner og så videre. Videre måtte myndighetsrepresentanter være fysisk til stede på innretningene store deler av tiden.

En slik oppfølging ville blant annet krevd en mangedobling av Ptils stab. Detaljstyring kunne også påvirke selskapenes opplevelse av ansvar.

Ptil godkjenner ikke

Det finnes ingen ordninger der Ptil godkjenner en innretning, utstyr, komponenter, prosedyrer, kvalifikasjoner eller lignende. Dette er en konsekvens av prinsippet som bygger opp under bevisstheten om at selskapene er ansvarlige for sin egen virksomhet. Enhver myndighetsgodkjennelse ville innebære en overføring av ansvar til myndighetene.

Men selskapene har behov for en viss grad av forutsigbarhet. Det ville være både urimelig og uhensiktsmessig at et selskap skulle gjennomføre prosjektplanleg­ging, bygging og installasjon av en innretning, for så å oppleve at myndighetene ikke aksepterte at den ble tatt i bruk.

For å imøtekomme dette behovet, og for å sikre at selskapene har god styring ved sentrale milepæler i prosjektene, krever regelverket at det innhentes samtykke fra Ptil før start av sentrale aktiviteter.

Et samtykke innebærer at Ptil formelt gir uttrykk for tillit til at selskapet vil kunne gjennomføre den aktuelle aktiviteten på forsvarlig måte og i samsvar med regelverkskravene.

Samtykkene retter seg mot aktiviteter. Derfor innebærer ikke et samtykke noen form for godkjennelse av en bestemt innretning – for eksempel.

Et samtykke har i prinsippet ingen utløpsdato; det gjelder for det tidsrommet den aktuelle aktiviteten er planlagt å vare. I hele denne tiden er det selskapets ansvar å forsikre seg om at forutsetningene som samtykket bygger på, blir opprettholdt.

Dersom et selskap oppdager et avvik fra forutsetningene, skal selskapet på eget initiativ iverksette nødvendige tiltak for å rette opp i eller fjerne avviket, slik at sikkerheten blir fullt ut ivaretatt.

Ptil mener: Et nytt selskap som gjør sin entré på norsk sokkel, kan framstå som en solid aktør, men det tar likevel tid å bygge opp tillit.

Tilsyn

Selv om tilliten er på plass og et selskap har fått samtykke til sine aktiviteter, er det er nødvendig å gjennomføre tilsyn med hvordan pliktene blir ivaretatt.

Ptils tilsyn er risikobasert. Dette betyr at tilsynet blir planlagt ut fra samlede vurderinger av hvor risikoen er høyest. Det er med andre ord ikke noe mål at en innretning skal underlegges tilsyn med et bestemt tidsintervall.

Tilsynet gjennomføres ved hjelp av stikkprøver, og har ikke som mål å undersøke alle forhold på en innretning.

Avvik som blir identifisert gjennom tilsyn, skal rettes opp. Det viktigste er likevel å stille spørsmål om hva som har sviktet i selskapets styringssystem og som har ført til avviket. Når selskapet har funnet svar på dette, skal det gjøres forbedringer som hindrer at den samme eller tilsvarende type feil oppstår igjen.

Denne tilsynsformen gir høy nytteverdi, fordi metoden avdekker årsakene til et problem -  ikke bare selve problemet. Slik bidrar tilsynet også til kontinuerlig forbedring.

Gransking av ulykker og hendelser har en egen nytteverdi, fordi gransking retter seg mot noe som faktisk har inntruffet og derfor gir verdifull og relevant kunnskap om risiko.

Ptils gransking har først og fremst til hensikt å avklare hendelsesforløpet og de bakenforliggende årsakene, slik at både næringen og myndighetene kan lære av hendelsen.

Ptils granskninger har ikke til hensikt å avdekke mulige straffbare handlinger. Straffbare forhold sorterer under politiet. Dersom politiet etterforsker en hendelse, vil Ptil ofte bli bedt om å gi faglig bistand.

Før og

Myndighetsordningen i Norge har endret seg gjennom oljehistorien. I den første tiden var myndighetenes tilnærming preget av spesifikke regelverkskrav, kontroll, inspeksjoner og detaljpålegg. Dagens ordning kjennetegnes av rammestyring, systemorientering og dialog mellom myndighetene og selskapene.

Erfaringer med detaljstyring

I de første årene med petroleumsvirksomhet i Norge var det viktig å synliggjøre hva myndighetene forventet av selskapene, blant annet gjennom et regelverk som spesifiserte detaljerte løsninger.

En konsekvens av det detaljerte regelverket var at tilsynet ble ført på detaljert nivå, gjerne etterfulgt av konkrete ordrer til selskapene om hva som måtte forbedres.

Etter hvert erfarte man at dette regimet hadde store svakheter. Tilsynet medførte bare at de observerte feilene ble rettet, uten at man fikk avdekket de bakenforliggende årsakene til situasjonen. Regelverket måtte dermed stadig flikkes på.

Industrien opplevde at de detaljerte kravene var hemmende med hensyn til innovasjon og teknologiutvikling.

Mest betenkelig var likevel at detaljstyringen ikke bidro til selskapenes forståelse av sitt eget, totale ansvar.

Samhandlingsklimaet mellom myndighetene og selskapene var også dårlig.

Fordeler med rammestyring

Overgangen fra den tidlige detaljstyringen til dagens rammestyring skjedde gradvis, men med noen tydelige milepæler (se tidslinje på side xx).

Forskriftene ble etter hvert omarbeidet til å uttrykke hvilke krav som skal etterleves av selskapene, i stedet for å spesifisere hvordan.

Dagens tilsynsvirksomhet retter seg mot selskapenes styringssystemer for sikkerhet. Når Ptil identifiserer avvik, fokuseres det på hva som har sviktet i styringssystemet og hvordan dette kan forbedres for å hindre samme type feil i framtiden.

Dermed øker kunnskapen om bakenforliggende årsaker, og næringen får mer igjen for tilsynsinnsatsen.

Aller viktigst er likevel at dagens ordning presiserer selskapenes ansvar.

Kommunikasjonen mellom myndigheter og selskaper er i dag preget av dialog og samhandling for å oppnå forbedringer.

Tillit og offentlighet

Tillit mellom partene dreier seg ikke bare om et konstruktivt samarbeidsklima, tillit er også en forutsetning for den norske modellen for myndighetsutøvelse. Dersom tilliten skulle forvitre, vil grunnlaget for dagens modell bli vesentlig svekket. Konsekvensene kunne blitt sterkere detaljstyring og et tilsyn som er mer preget av inspeksjon og kontroll.

Tillit kommer ikke av seg selv. Tillit bygges gradvis opp gjennom dialog og samhandling. En nytt selskap som gjør sin entré på norsk sokkel, kan framstå som en solid aktør, men det tar likevel tid å bygge opp tillit.

Åpenhet er et vesentlig element i det å skape tillit. I det norske samfunnet har man lang tradisjon for åpenhet, spesielt innenfor offentlig forvaltning. I korthet sier offentlighetsloven at all korrespondanse, saksbehandling og lignende er offentlig tilgjengelig hvis ikke bestemte forhold tilsier noe annet.

Ptil mottar flere tusen søknader om dokumentinnsyn årlig. Bare en liten del av begjæringene, cirka tre prosent, blir helt eller delvis avslått, da med hjemmel i unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven.

Selskapene skal kunne føle seg trygge på at sensitiv informasjon ikke kommer på avveie. Derfor gjør Ptil en nøye vurdering av hvert enkelt innsynsbegjæring for å ta stilling til om dokumentene kan gjøres offentlige.
 

Trepartssamarbeidet

Trepartssamarbeid har lang tradisjon i norsk arbeidsliv. Partene er ikke bare motparter som sitter på hver sin side av forhandlingsbordet; de kan også sette seg sammen og ha konstruktivt samarbeid om forbedringer - blant annet innenfor sikkerhet og arbeidsmiljø. Dette representerer en verdi alle parter uttrykker ønske om å bevare og bygge videre på.

I petroleumsvirksomheten er det etablert to viktige arenaer for treparts­samarbeid: Regelverksforum og Sikkerhetsforum.

Regelverksforum er en arena for informasjonsdeling, diskusjon og tilbakemelding, der målet er utvikling og vedlikehold av rammesettende dokumenter for petroleumsvirksomheten. I forumet diskuterer partene praktisk implementering og bruk av forskriftene. Medlemmene utveksler synspunkter på innholdet i nytt og endret regelverk og erfaringer fra bruken av regelverket.

Sikkerhetsforum er en trepartsarena som legger til rette for og stimulerer til samarbeid og debatt om sentrale HMS-utfordringer i petroleumsvirksom­heten til havs og på landanlegg. Forumet ledes av Ptil-direktøren og består for øvrig av HMS-personell, ledere og sentrale beslutningstakere blant partene i næringen, med Arbeids- og sosialdepartementet som observatør.

Sikkerhetsforum er en høringsarena og en initiativtaker til strategiske prosjekter og prosesser innenfor Ptils myndighetsområde. Videre er forumet en pådriver for informasjons- og kunnskapsformidling.

Forumet har pekt ut fire prioriterte områder for sitt arbeid:

  • Storulykkesrisiko
  • Arbeidsmiljørisiko
  • Partssamarbeid og medvirkning
  • Rammebetingelsenes betydning for sikkerhet og arbeidsmiljø

Sikkerhetsforum møtes fem-seks ganger i året. I tillegg til de faste møtene, står forumet bak en årlig, åpen sikkerhetskonferanse som belyser sentrale, sikkerhetsrelaterte tema i petroleumsvirksomheten.

Ptil er svært opptatt av å ta vare på trepartssamarbeidet.


Ptil-direktør Anne Myhrvold om trepartssamarbeidet på Sikkerhetsforums årskonferanse i 2015.