Gå til hovedinnhold

Tilsynsordningen: Fra detaljstyring til målstyring

Den norske ordningen for tilsyn med sikkerheten i olje- og gassvirksomheten er produktet av fire tiår med kontinuerlige forandringer, forbedringer og reformer.


Petroleumstilsynet har ansvar for å utvikle og håndheve forskrifter som regulerer sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel og tilhørende anlegg på land.

Den tilsynsordningen som praktiseres på norsk sokkel i dag er resultatet av en kontinuerlig rekke forandringer og forbedringer - fra tidlig på 1970-tallet og fram til i dag.

 

I prinsippet finnes det to ulike måter å regulere sikkerheten i petroleumsvirksomheten på: Detaljstyring eller målstyring.

Den første ordningen baserer seg på lover og forskrifter som i detalj spesifiserer kravene til konstruksjoner, teknisk utstyr og operasjoner som må ivaretas for å sikre mot ulykker og farer. Sikkerhetsmyndigheten setter de nødvendige kravene til sikkerheten og kontrollerer at selskapene etterlever disse.

Fra detaljer til mål
Det motsatte av detaljstyring er målstyring. Her er regelverket utformet slik at det beskriver hvilke mål eller funksjoner som skal etterstrebes eller ivaretas. Myndighetens oppgave er å beskrive hvilke sikkerhetsmål selskapene må ivareta, og å se til at selskapene har etablert styringssystemer som sikrer at målene ivaretas. Selskapene har relativt stor grad av frihet når det gjelder å velge gode løsninger for å ivareta myndighetskravene.

De siste 20-30 årene har det vært en trend blant sikkerhetsmyndigheter verden over å utvikle sine tilsynsregimer mot større grad av målstyring.

Årsaken til dette er at detaljstyringsregimet ofte har vist seg å lede til en passiv og avventende holdning hos selskapene: De venter på at sikkerhetsmyndigheten skal komme på inspeksjon, peke på feil eller mangler og forklare hvordan disse skal rettes opp.

Dermed blir myndighetene også på en måte garantister for at sikkerheten er godt nok ivaretatt i industrien og selskapets eget ansvar for dette blir på sett og vis overført til myndighetene.

De første årene
Det norske oljeeventyret startet en god tid før en tilsynsetat og et regelverk for sikkerhet var på plass. Den første letebrønnen ble boret i 1966; først i 1970 ble det nedsatt en komité for å utarbeide sikkerhetsforskrifter for olje- og gassvirksomheten på sokkelen.

I 1973 startet Statens oljedirektorat (OD) sin virksomhet. For den nye organisasjonen ble det utfordrende å utvikle seg i samme takt som industrien.

Fast og flyttbar
Leteaktiviteten foregikk med flyttbare innretninger, enten flytende eller oppjekkbare. Produksjon av olje og gass skjedde derimot fra faste innretninger, det vil si konstruksjoner som stod på understell av stål eller betong plassert på havbunnen.

Skillet mellom fast og flyttbar dreide seg ikke bare om teknologi, men også om jurisdiksjon og regulering.

De flyttbare innretningene var registrert i et skipsregister og underlagt sikkerhetskontroll av flaggstatens sjøfartsmyndighet. Produksjonsinnretningene ble derimot registrert i det norske petroleumsregisteret og regulert av kyststatens sikkerhetsmyndighet – altså OD.

Dette skillet førte til at det første norske kontrollregime for sikkerheten ble todelt: I 1975 fikk vi en overordnet Forskrift om sikkerhet for undersøkelse og boring (Sikkerhetsforskrifter m.v. for undersøkelse og boring etter undersjøiske petroleumsforekomster). Denne ble administrert av Sjøfartsdirektoratet.

I 1976 ble en overordnet forskrift om sikkerhet for produksjon fastsatt (Sikkerhetsforskrifter for produksjon m.v. av undersjøiske petroleumsforekomster). OD fikk i ansvar å utvikle et detaljregelverk for å ivareta forskriftens bestemmelser og føre tilsyn med etterlevelsen av dette.

Fordeling av ansvar
Det viste seg at flere av innretningene som alt var bygget hadde sikkerhetsmessige mangler. Særlig gjaldt dette det elektriske utstyret og brannslukkingssystemene. Å rette opp disse manglene var både kostbart og tidkrevende. Dette førte til at OD allerede tidlig valgte å prioritere kontrollvirksomheten i design- og byggefasen.

Kontrollvirksomheten avdekket også usikkerhet i næringen når det gjaldt rollefordelingen mellom selskapene og myndighetene i sikkerhetsspørsmål.

Mens direktoratet forventet at selskapene tok et ansvar for sikre at virksomheten var forsvarlig, og selv iverksatte nødvendige tiltak for å ivareta sikkerheten, mente selskapene at det var OD som skulle gjennomføre inspeksjoner, identifisere avvik fra regelverket og gi pålegg om hva som måtte gjøres for å rette opp manglene. Selskapenes passive rolle førte til at direktoratet måtte intensivere inspeksjonsaktivitetene og øke bemanningen.

Den sterkere involveringen i selskapenes daglige virksomhet medførte også overføring av ansvaret for sikker drift fra rettighetshavere og operatører til myndighetene. Direktoratets ansatte følte stadig sterkere at det var de som måtte se til at sikkerheten for offshore personell var tilfredsstillende ivaretatt.

Egenkontroll
Mot slutten av 1970-årene satte OD derfor i gang et arbeid for å utforme en inspeksjonsfilosofi som var bedre tilpasset den reelle fordelingen av ansvar og forpliktelser mellom myndighetene og industrien.
Resultatet var utgivelsen av Retningslinjer for rettighetshavers egenkontroll i 1979. Her understreket direktoratet at selskapene har en selvstendig plikt til å ivareta kravene i regelverket og at dette krevde en aktiv tilnærming til oppgaven fra selskapenes side.

Plikten skulle ivaretas ved at selskapene tok i bruk administrative styringsverktøy som sørget for at kontrollen med egen virksomhet ble utført på en systematisk måte.

Internkontroll
Det tok sin tid å få innført slike sikkerhetsstyringssystemer i selskapene. I 1981 ble retningslinjene derfor revidert og utvidet i Retningslinjer for rettighetshavers internkontroll. OD valgte her å fjerne betegnelsen egenkontroll fordi mange oppfattet begrepet som at selskapene selv skulle bestemme sikkerhetskravene til egen virksomhet og at direktoratet heller ikke skulle se til at selskapene fulgte regelverkets bestemmelser.

Omlegging til et risikobasert tilsyn
I 1981 ble Retningslinjer for sikkerhetsmessig vurdering av plattformkonsepter innført. Disse var utviklet over flere år og bygget på datidens gryende interesse og forståelse for styring av den totale risikoen tilknyttet virksomheten.

Innføringen av retningslinjene ble ingen umiddelbar suksess. Et av kriteriene for godkjenning av utbyggingskonsepter var nemlig at grensen for å akseptere risikoen for at en ulykke skulle inntreffe ikke var større enn den statistiske tallverdien 10-4.

Kriteriet førte til at diskusjoner om risikoforhold knyttet til godkjenning av nye utbyggingsprosjekter på norsk sokkel raskt utviklet seg til ren tallknusingseksersis, hvor det for statistikere var enkelt å ”dokumentere” at de ulike risikoer ved utviklingsprosjektene var akseptable.

Ulykker påvirket tilsynsordningen
Sent på 70-tallet og tidlig i 80-årene inntraff to hendelser som fikk stor innvirkning på den videre utviklingen av tilsynsordningen. Bravo-utblåsningen og Alexander L Kielland-ulykken.

22. april 1977, under overhaling av en brønn sviktet en bunnventil på Ekofisk-innretningen 2/4 Bravo. Dermed var Nordsjøens første oljeutblåsning et faktum. I løpet av den uken som gikk før brønnen kom under kontroll og utblåsningen ble stanset ble det sluppet ut i til sammen 9000 tonn olje i havet.

Etter Bravo-utblåsningen innførte OD krav om at en utblåsingsventil alltid skulle være klar og ferdig montert. Det ble også om ekstra gjennomgang av risikofylte operasjoner (sikker jobbanalyse).

En annen direkte konsekvens av Bravo-utblåsningen og debatten som fulgte var at det i 1979 ble bestemt at Kommunal- og arbeidsdepartementet fra nå skulle være ODs overordnede departement i sikkerhets- og arbeidsmiljøspørsmål. OD rapporterte dermed til to departementer.

Alexander L Kielland
27. mars 1980 havarerte den flytende boliginnretningen Alexander L. Kielland i Nordsjøen.

Ulykken skyldtes et brudd i en sveisesøm i et av stagene mellom innretningens fem flytesøyleføtter. Bruddet gjorde at en av søylene løsnet. Innretningen krenget og søyler og dekk tok inn vann. I løpet av 20 minutter kantret Alexander L Kielland.

123 mennesker omkom. 89 ble reddet.

Kielland-ulykken kom til å bety mye for utviklingen av tilsynsordningen på norsk sokkel. Kommisjonen som ble nedsatt for å granske ulykken la fram sin rapport i april 1981. Kommisjonen rettet kritikk på flere punkter. Det gjaldt blant annet inspeksjonsrutiner, sikkerhetsopplæring og tekniske svakheter ved redningsutstyret.

Den mest synlige ettervirkningen av Kielland-ulykken var innføringen av nye redningsdrakter til bruk i offshorevirksomheten.

Den store endringen
Et Petroleumslovutvalg hadde siden tidlig i 80-årene arbeidet med å utforme en ny Petroleumslov for den norske olje- og gassvirksomheten.

Petroleumsloven trådte i kraft i 1985. Samtidig ble det innført tre nye, sentrale forskrifter: En overordnet forskrift om sikkerhet i petroleumsvirksomheten, en som regulerte rettighetshavers plikt til internkontroll og en om bruk av risikoanalyser.

Det nye lov- og regelverket var et resultat av myndighetenes mange gode og dårlige erfaringer fra 13 års regelverksarbeid og kontrollvirksomhet. Det bar også preg av konklusjoner og anbefalinger fra granskinger av hendelser og ulykker opp gjennom årene.

Samling
Lov- og regelverket gjorde blant annet slutt på den tidligere todelingen av tilsynsordningen for henholdsvis flyttbare og faste petroleumsinnretninger på norsk sokkel. En viktig årsak til dette var at nye typer utvinningskonsepter hadde kommet til. Blant annet hadde flytende produksjonsinnretninger gradvis inntatt sokkelen.

Petroleumsloven slo også fast at norske myndigheters tilsynsansvar kun skulle gjelde for den funksjonen som støttefartøyer utfører i petroleumsvirksomheten. Slik som for eksempel for løftefunksjonen på et kranfartøy eller produksjonen av rørledningen på et rørleggingsfartøy.

Den største endringen var likevel at OD ble tildelt eneansvar for å utarbeide regler og føre tilsyn med sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten på sokkelen.

Endringen var i første rekke basert på Alexander L. Kielland-kommisjonens anbefalinger. Der ble det sterkt understreket nødvendigheten av å få til en bedre koordinering av tilsynsetatenes virksomhet ved å redusere antall statlige kontrollinstanser.

Regelverk i arv
Inspeksjonsaktivitetene var de første årene delt mellom en rekke offentlige etater, slik som Sjøfartsdirektoratet, Luftfartsdirektoratet, Televerket og Arbeidstilsynet. Etatene utøvde sin kontrollvirksomhet i samsvar med sine detaljregelverk og allerede etablerte inspeksjonsordninger. Disse var bygget opp på forskjellige kontrollfilosofier.

Da ansvaret ble overført til OD ”arvet” direktoratet i praksis de andre etatenes detaljregelverk. Regelverksporteføljen økte dermed betydelig. OD skulle imidlertid ikke bygge opp ny kompetanse for å føre tilsyn med disse forskriftene. I stedet skulle det inngås avtaler om bistand med etatene som tidligere hadde hatt et selvstendig tilsynsansvar.

To etater, Statens forurensningstilsyn og Helsedirektoratet, beholdt selvstendig tilsynsansvar i virksomheten. Disse etatene hadde ansvarsområder som ikke direkte angikk sikkerheten og arbeidsmiljøet.
Ansvaret for å koordinere myndighetenes samlede tilsynsaktiviteter ble lagt til OD.

Definisjon av tilsyn
Norge fikk med dette en helt ny tilsynsordning for sikring av forsvarlig virksomhet i petroleumsvirksomheten.

Nye begreper kom til: De ansvarlige selskapene ble pålagt en ”påse-plikt” altså en plikt til å se til at deres virksomhet ble drevet forsvarlig og i samsvar med regelverkskravene. ODs tidligere ”inspeksjonsvirksomhet” ble erstattet av begrepet ”tilsyn” og direktoratets ”godkjenninger” ble skiftet ut med ”samtykker”.

Endringene hadde større betydning enn hva en i første rekke skulle tro. ”Tilsyn” ble for eksempel ikke bare definert som kontrollvirksomhet, men som alle aktiviteter som samlet ga OD det nødvendige grunnlaget for å avgjøre om selskapene tok ansvar for å drive forsvarlig i alle faser av virksomheten.

Tilsyn omfattet så vel revisjoner, verifikasjoner, granskinger, saksbehandling av samtykker og møter med industrien, som kartlegginger, faglige seminarer og regelverksutvikling.

Den tidligere godkjenningsordningen, som hadde hatt den effekten at OD nærmest ble stående som en garantist for at selskapenes aktiviteter var forsvarlige, ble erstattet av en ordning der myndighetene ga samtykke.

En utstedelse av et samtykke innebar at myndighetene hadde tillit til at operatøren ville gjennomføre sine aktiviteter innenfor regelverkets rammer og i samsvar med opplysningene i samtykkesøknaden.

Fra detaljstyring til målstyring
Sikkerhetsdivisjonen i OD gikk i gang med å utforme og beskrive den nye tilsynsordningen. En rekke informasjonsaktiviteter ble gjennomført for å orientere industrien om detaljene i ordningen og hva den ville bety for selskapene.

Samtidig startet et omfattende arbeid med å revidere ODs regelverksportefølje.

Siden 1985 har utviklingen langsomt men sikkert beveget seg bort fra detaljregulering og over mot mer målsettingsorientert og risikobasert myndighetsstyring.

Omleggingen har vært krevende både for arbeidstakerne, myndighetene og industrien. Erfaringene med bruk av internkontrollprinsippet anses likevel som en suksess ved at det har medført en smidigere og mer effektiv statlig tilsynsvirksomhet.

Internkontrollprinsippet ble senere også innført for den landbaserte industrien.

Regelverket har blitt utviklet i takt med endringene i tilsynsordningen. Flere omfattende reformer er gjennomført, senest i 2002 da OD, Statens forurensningstilsyn og Statens helsetilsyn gjorde gjeldende fire felles forskrifter på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet.

Funksjonsbasert
Mange av regelverkskravene i dag er forholdsvis generelt formulert. Kravene beskriver først og fremst hvilke tilstander eller funksjoner det er som må ivaretas.

Innenfor dette rammeverket har de ansvarlige betydelig spillerom for å velge praktiske løsninger, og ansvaret for å sikre samsvar med regelverkskravene er klart lagt på dem.

For å unngå misforståelser om hva som må til for å etterleve regelverkets krav, er det i tillegg gitt ikke-bindende anbefalinger og retningslinjer. Disse retningslinjene henviser ofte til anerkjente norske eller internasjonale industristandarder med krav til konstruksjoner, utstyr eller prosedyrer.

Det er ikke lenger slik at regelverket må gjennom stadige revisjoner for å holde tritt med teknologiutvikling og endringer i driftsform.

Til gjengjeld må myndighetenes fagfolk følge med og delta i arbeidet for utvikling og revisjon av industristandarder, for å sikre at de til enhver tid er relevante og gjenspeiler beste praksis.

Virksomhetsstyring
Tilsynsvirksomheten i dette regimet er særlig innrettet mot å avklare om selskapenes administrative styringssystemer faktisk sikrer forsvarlig drift. Denne typen tilsynsvirksomhet utføres av personell med spesiell kompetanse og erfaring.

Industrien må utvise både innsats og kompetanse når det gjelder å etterleve rammebetingelsene for virksomheten.

Myndighetene må kunne utvikle og håndheve et tilpasset rammeverk, som i generelle termer kan beskrive målsettinger for arbeidet med sikkerhet og arbeidsmiljø.

Undervurdere
Oppgavene som inngår i formingen av et målstyringssystem for tilsynsvirksomheten kan lett undervurderes. Denne spesielle formen for regulering krever langt mer av både industrien, arbeidstakerne og myndighetene når det gjelder kompetanse, ledelse og fleksibilitet.

Vellykket innføring av regimet avhenger av systematisk arbeid for å utvikle de praktiske detaljene i systemet. Den må støttes av grundige analyser av den nåværende situasjonen. For å oppnå et godt sluttresultat kreves det utarbeidelse av strategiske og operative planer, gjennomføring av de ulike valgte utviklingstiltak, overvåking av utviklingen og iverksetting av korrigerende tiltak om det oppstår problemer.

Fagspråk
Det er også viktig å legge til rette for god arbeidstakermedvirkning i sikkerhetsarbeidet. Arbeidstakerne har en unik posisjon og kunnskap til å kunne ta stilling til om selskapene har evne til å drive forsvarlig.
Internkontrollsystemet kan bare fungere etter intensjonen dersom det drives i nært samarbeid og i konsultasjon med verneombudene, arbeidsgiverne og myndighetene.

Opprettelsen av Ptil
Petroleumstilsynet (Ptil) ble etablert som et selvstendig, statlig tilsynsorgan 1. januar 2004. Dette kom som et resultat av behandlingen av Stortingsmelding nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn.

Ptils myndighetsområde ble samtidig utvidet til å omfatte tilsyn med sikkerhet, beredskap og arbeidsmiljø på petroleumsanlegg på land og deres tilknyttede rørledningssystemer. Siden da har det pågått et langt og omfattende arbeid for å harmonisere regelverket for offshore og landbasert petroleumsvirksomhet og å utvikle en tilsynsordning i samsvar med Ptils utvidede myndighetsansvar.

Helhetlig regelverk
1. januar 2011 trer en ny rammeforskrift om helse, miljø og sikkerhet (HMS) for petroleumsvirksomheten i kraft. Den nye forskriften er en viktig milepæl i arbeidet med å få på plass et nytt helhetlig regelverk for virksomheten til havs og på land.

Utfyllende forskrifter til rammeforskriften blir fastsatt i fellesskap mellom Ptil, Helsedirektoratet, Helsetilsynet, Mattilsynet og Klima- og forurensningsdirektoratet.